Un atto con valenza duale: firma e applicazione provvisoria. La proposta presentata dalla Commissione Europea il 24 aprile 2024, identificata con il numero COM(2024)191 final, mira a ottenere l’autorizzazione del Consiglio dell’Unione Europea per due finalità giuridiche distinte ma connesse: Autorizzare la firma dell’Accordo di Associazione, a nome dell’Unione e della Comunità Europea dell’Energia Atomica (Euratom), con la Repubblica di San Marino e il Principato di Andorra ed Autorizzare l’applicazione provvisoria dell’accordo, in attesa della conclusione dell’intero iter di ratifica da parte degli Stati membri dell’Unione Europea delle istituzioni di San Marino e Andorra.
La base legale dell’intera proposta risiede nell’articolo 217 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Questo articolo autorizza l’Unione a concludere accordi di associazione con paesi terzi, i quali possono: Istituire un quadro di cooperazione duratura, Prevedere diritti e doveri reciproci, stabilire istituzioni comuni, e consentire l’allineamento progressivo a politiche e norme dell’Unione
Nel caso in oggetto, il trattato viene interpretato come strumento di “associazione dinamica”, con una flessibilità particolare per tenere conto delle caratteristiche uniche di San Marino e Andorra.
Accanto all’articolo 217 TFUE, la proposta di decisione richiama numerose disposizioni aggiuntive per coprire i settori specifici dell’accordo, tra cui:
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Art. 114 TFUE (armonizzazione del mercato interno)
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Art. 207 TFUE (politica commerciale comune)
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Art. 218 TFUE (procedura per concludere accordi internazionali)
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Art. 79, par. 2 TFUE (migrazione legale)
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Art. 153 TFUE (politiche sociali)
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Art. 168 TFUE (salute pubblica)
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Art. 191 TFUE (ambiente)
Questa pluralità di basi giuridiche è necessaria per riflettere la portata multisettoriale dell’accordo, che non si limita a un’intesa commerciale, ma abbraccia un ampio spettro di competenze.
Il meccanismo giuridico dell’applicazione provvisoria. L’accordo contiene una clausola di applicazione provvisoria che permette alle parti di iniziare a dare effetto ad alcune sue sezioni prima della ratifica formale. Questo è uno strumento comune nel diritto internazionale pubblico, che consente una messa in opera pragmatica e graduale dell’accordo.
Nel dettaglio:
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L’art. 218, par. 5 TFUE autorizza il Consiglio ad applicare provvisoriamente un accordo “in attesa della sua entrata in vigore”.
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La clausola è limitata nel tempo e negli ambiti: la proposta indica espressamente quali articoli saranno applicabili da subito.
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La data esatta di applicazione provvisoria sarà stabilita mediante notifiche ufficiali tra le parti.
L’applicazione provvisoria riguarda aree tecniche e non controverse, come commercio di beni, regole doganali, protezione dei consumatori, concorrenza, governance istituzionale.
La firma dell’accordo, anche se non equivale alla ratifica, impegna politicamente le parti e dà inizio all’implementazione preliminare. A livello giuridico l’accordo diventa giuridicamente vincolante per le parti nel momento della firma, nelle sezioni applicate provvisoriamente. Le norme del trattato non si sostituiscono al diritto interno, ma hanno effetto diretto o indiretto nei sistemi legali nazionali, in base agli strumenti di recepimento o adeguamento adottati.
La necessità della cooperazione istituzionale multilivello. L’applicazione dell’accordo — anche in fase provvisoria — richiede Decisioni del Consiglio UE (con voto a maggioranza qualificata in alcuni casi, all’unanimità in altri), Parere favorevole del Parlamento Europeo (art. 218, par. 6 TFUE), Notifica formale della Commissione alle controparti, Atti di diritto interno da parte di San Marino e Andorra per recepire i contenuti applicabili.
La finalità giuridica della proposta COM(2024)191 è duplice, da un lato formalizza l’adesione politica dell’UE all’accordo di associazione; dall’altro consente una implementazione immediata e pragmatica di sezioni strategiche dell’accordo, in attesa della sua entrata in vigore piena.
Questo modello conferma l’importanza dell’articolo 217 TFUE come strumento flessibile per costruire alleanze normative e istituzionali profonde, senza dover passare per l’adesione all’Unione. È una soluzione che tutela al contempo l’interesse dell’Unione all’integrazione del proprio spazio economico e giuridico.
ASPETTI NEGATIVI:
– L’applicazione provvisoria, pur essendo uno strumento giuridicamente valido secondo l’art. 218(5) TFUE, comporta rischi sostanziali per San Marino e Andorra. Entrambi i paesi si troverebbero obbligati a conformarsi ad alcune sezioni dell’accordo prima che il processo democratico di ratifica nazionale venga completato. Potrebbe verificarsi la situazione paradossale di una normativa provvisoriamente in vigore, ma successivamente non ratificata, generando incertezza giuridica e possibili contenziosi interni.
– L’utilizzo contemporaneo di molteplici basi legali (artt. 114, 207, 218, 79, 153, 168, 191 TFUE) riflette la complessità e l’ampiezza dell’accordo. Proprio questa ampiezza potrebbe imporre a San Marino e Andorra un carico normativo sproporzionato, obbligandoli a recepire in tempi stretti norme che spaziano dalla salute all’ambiente, fino alla immigrazione. La reale capacità amministrativa di questi microstati di implementare efficacemente tali normative non è affatto scontata.
– Pur affermando formalmente la tutela della sovranità nazionale, l’accordo stabilisce vincoli immediati già con la semplice firma, prima della piena ratifica. Ciò potrebbe limitare di fatto il potere decisionale autonomo degli organi nazionali, creando uno squilibrio di potere a vantaggio dell’UE. Non è chiaramente specificato fino a che punto San Marino e Andorra possano sottrarsi a obblighi assunti provvisoriamente nel caso in cui le istituzioni democratiche interne si esprimessero contro una ratifica definitiva.
– Non è sufficientemente chiarito il meccanismo di integrazione delle norme europee nel diritto nazionale sammarinese e andorrano. Se da un lato si afferma che le norme UE non sostituiscono direttamente il diritto interno, dall’altro la necessità di recepire tali norme rischia di subordinare la legislazione interna agli standard europei, creando conflitti tra diritto comunitario e autonomia legislativa locale.
– La governance istituzionale proposta prevede l’istituzione di organi congiunti che implicano una condivisione delle decisioni con l’UE. La capacità reale di influire sulle decisioni potrebbe essere minima per i microstati, date le loro dimensioni e la forza negoziale limitata rispetto agli altri Stati membri e alla Commissione Europea. Questo potrebbe compromettere di fatto la loro autonomia decisionale in settori chiave.
– L’uso di una terminologia come “associazione dinamica” introduce elementi di ambiguità interpretativa, che potrebbero portare ad aspettative diverse fra UE, San Marino e Andorra. La flessibilità promessa potrebbe risultare minore nella pratica, con i microstati che potrebbero trovarsi intrappolati in interpretazioni rigide o evolutive delle normative comunitarie, oltre le loro reali possibilità o intenzioni iniziali.
– L’accordo non concede benefici politici equivalenti agli obblighi economici e normativi assunti dai microstati. Essi recepiranno obblighi comparabili a quelli degli Stati membri senza ottenere diritti politici come la cittadinanza europea o una partecipazione diretta alle istituzioni UE. Ciò potrebbe determinare una posizione subordinata e asimmetrica rispetto agli altri membri del mercato unico europeo.
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